RTI E REQUISITI DI PARTECIPAZIONE: L’ELUSIONE LEGALIZZATA?
Analisi della sentenza del T.A.R. Lazio, n. 5692/2026 del 26.03.2026
Quando si valuta la possibilità di partecipare ad una procedura pubblica, uno degli elementi su cui si deve porre la massima attenzione è rappresentato dai requisiti di partecipazione. Il tema è, da sempre, stato sottoposto a continue analisi giuridiche; tra queste la recente sentenza del TAR Lazio ha tracciato un quadro piuttosto chiaro.
La fattispecie su cui il TAR è stato chiamato a giudicare riguarda una richiesta di annullamento proposta dalla società capogruppo mandataria di un costituendo RTI. Il ricorrente ha, infatti, partecipato ad una procedura aperta avente ad oggetto la stipula di un accordo quadro riguardante l’affidamento di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria sugli immobili in uso alle Amministrazioni statali, nonché su quelli i cui interventi sono gestiti dall’Agenzia del Demanio. Il Comune ha, tuttavia, escluso le imprese in giudizio, contestando il possesso dei “requisiti speciali di partecipazione previsti dal Disciplinare per il Lotto […], non risultando i singoli componenti del raggruppamento in possesso delle classifiche richieste per le singole categorie rispetto alle quote di partecipazione ed esecuzione indicate e per cui si sono impegnati a costituire il RTI”. In particolare, a detta dell’Amministrazione, la mandataria non sarebbe in possesso di “idonea classificazione nelle categorie OMISSIS per l’esecuzione della corrispondente quota dichiarata, pur avendo dichiarato di volersi avvalere del subappalto necessario o qualificante” e che, alla luce del necessario possesso dei requisiti speciali richiesti, soprattutto in relazione alle attività che ogni società si è impegnata ad eseguire, la partecipazione della stessa risulterebbe caratterizzata dall’impossibilità di rispettare il livello minimo necessario richiesto per la partecipazione alla procedura in questione. Inoltre, l’eventuale ricorso al subappalto necessario non sarebbe comunque risultato idoneo, conducendo inevitabilmente all’esclusione del RTI.
Il ricorrente ha, dunque, impugnato il provvedimento di esclusione, lamentando una contraddizione intrinseca tra quanto previsto nel Disciplinare e la risposta precedentemente fornita in occasione di un chiarimento richiesto.
Il Tribunale ha respinto il ricorso evidenziando che, seppur in linea generale debba trovare applicazione la regola di cui all’art. 68, c. 11 D.lgs. 36/2023 (secondo la quale i requisiti relativi alle capacità tecniche e professionali devono esser oggetto di un’analisi complessiva), è proprio il medesimo articolo ad affermare che “Si applicano in quanto compatibili le disposizioni contenute nell’allegato II.12”. In tal senso, l’art. 30 dell’allegato ora citato prevede che “le quote di partecipazione al raggruppamento possono essere liberamente stabilite entro i limiti consentiti dai requisiti di qualificazione posseduti dall’associato o dal consorziato. I lavori sono eseguiti dai concorrenti riuniti secondo le quote indicate in sede di offerta, fatta salva la facoltà di modifica delle stesse, previa autorizzazione della stazione appaltante che ne verifica la compatibilità con i requisiti di qualificazione posseduti dalle imprese interessate”.
Sul punto appare opportuno operare una rilevante distinzione tra la soluzione individuata in relazione al tema trattato e l’esame del caso di specie.
In relazione al primo punto, il codice afferma con forza che i requisiti di partecipazione rappresentano uno degli elementi fondamentali in grado di qualificare le singole imprese in sede di gara, soprattutto in relazione ai lavori che le stesse saranno chiamate ad effettuare, motivo per cui i requisiti necessari a garantire l’efficienza di questi specifici lavori, non potranno essere rimessi alla valutazione del RTI nel suo complesso.
Preme sottolineare, infatti, che il meccanismo del RTI è stato ideato dal legislatore al fine di garantire una maggior concorrenza, allo scopo di individuare l’OE in grado di utilizzare al meglio le risorse messe a disposizione dalla P.A. e garantire un servizio che sia il più efficace possibile. Ebbene, ci si chiede in che modo potrebbe definirsi rispondente alla ratio di tale strumento un’eventuale aggiudicazione alle condizioni sopra evidenziate, dal momento che l’ipotetico aggiudicatario non presenta i requisiti necessari a garantirne l’affidabilità?
Sul punto, come richiamato dalla stessa sentenza oggetto di analisi, si è espresso anche il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, con sentenza n. 6/2019, la quale evidenzia:
«d’altra parte, il principio volto a garantire la più ampia partecipazione non agisce “in astratto”, ma esso, nella sua concreta attuazione, non può che riferirsi ad imprese che – per serietà ed affidabilità tecnico-professionale (appunto validate dal possesso dei requisiti) – sono potenzialmente idonee ad assumere il ruolo di contraenti con gli operatori economici pubblici».
Sul tema si è espressa anche la giurisprudenza europea, sostenendo che la P.A. è indubbiamente la figura più accreditata a conoscere delle proprie esigenze e che, di conseguenza, non esiste ente più adatto ad individuare i requisiti proporzionati al corretto adempimento di quanto richiesto e, dunque, all’individuazione dei requisiti di partecipazione alla procedura[1]; per tale motivo, la giurisprudenza europea ha attribuito alle legislazioni nazionali il potere normativo sulla composizione dei raggruppamenti temporanei.
Per quanto concerne l’analisi del caso concreto, invece, si potrebbe ritenere che la stessa presenti qualche criticità. Il Comune, infatti, ha impedito l’utilizzo dell’istituto del subappalto necessario, che si configura come un tipo peculiare di subappalto, non riconducibile all’alveo dell’autonomia organizzativa dell’impresa; al contrario, è imposto dalla circostanza che il concorrente non sia in possesso della qualifica prevista per eseguire tutte le lavorazioni previste dall’appalto.
La ratio del subappalto necessario (o qualificante) non sembra dissimile da quella del RTI, ovvero garantire la maggior concorrenza possibile, permettendo l’accesso alla gara a più operatori economici possibili; per tali ragioni la scelta di impedire l’utilizzo di tale strumento, permettendo, invece, il ricorso al RTI assume i contorni di una contraddizione intrinseca. Qualora si operasse un coordinamento tra tale presupposto con altre previsioni normative, come gli articoli 103, comma 1, lettera b) o il 119 comma 1, se ne può dedurre un obbligo della Stazione Appaltante nell’indicare la categoria prevalente per la partecipazione dell’appalto, dunque, in aperto contrasto con quanto affermato in sentenza, dove viene indicato che “le categorie prevalenti si sapranno solo all’inizio dei lavori”; per quanto si possa sostenere che si trovassero tutte nella stessa classifica, quest’ultima si limita ad esprimere un mero “range”, senza influire pesantemente sull’importo della singola categoria di lavori.
In secondo luogo, il decreto correttivo D.lgs. 209/2024 ha disposto l’abrogazione dell’art. 12 D.L. 47/2014, generando incertezze circa l’interpretazione degli articoli con riferimento al subappalto necessario, tra cui l’art. 30 dell’allegato II.12 richiamato dal giudice. Sul punto, il parere n. 3526/2025 del MIT ha affermato che “l’abrogazione dell’art. 12 del DL 47/2014 non ha fatto venir meno la possibilità di ricorrere al subappalto necessario/qualificante per le categorie scorporabili divenute tutte a qualificazione obbligatoria, trattandosi di un istituto che ha acquisito rilevanza generale in quanto volto a colmare il deficit di qualificazione del concorrente”. L’orientamento in questione, peraltro, è stato consolidato dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza n. 648/2025
In conclusione, la decisione del TAR Lazio, in linea con l’orientamento giurisprudenziale consolidato sia a livello nazionale che sovranazionale, risulta assolutamente condivisibile nell’individuazione del principio generale, dal momento che la creazione di un RTI non può mai rappresentare un modo per consentire ad un gruppo di imprese, non in possesso dei requisiti di partecipazione richiesti, di ottenere la concessione in questione. L’obiettivo, peraltro condiviso con le cd. “quote di esecuzione” che, tuttavia, non riguardano il caso di specie, è quello di non rendere lo strumento del raggruppamento di imprese, una “scorciatoia legalizzata” in grado di eludere le regole che impongono una soglia minima in merito alle competenze possedute ai fini della partecipazione alla procedura.
Di converso, l’analisi del caso specifico sembra caratterizzarsi per aver fornito un’interpretazione di alcuni elementi che potrebbe generare polemiche, soprattutto alla luce del ruolo determinante assunto ai fini della decisione finale.
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[1] Sul tema, si rinvia a M. Paola, I raggruppamenti temporanei d’impresa nel crogiolo nella giurisprudenza ratio dell’istituto, evoluzione legislativa, legittimazione processuale e disciplina antitrust. L’interpretazione della Corte di Giustizia UE e della giurisprudenza amministrativa, in “Quotidiano Giuridico”, 2023
